COMENTARIOS AL PROYECTO DE REAL DECRETO POR EL QUE SE APRUEBA EL REGLAMENTO DE LAS CONDICIONES BÁSICAS DE ACCESIBILIDAD COGNITIVA
Resumen
El Proyecto de Reglamento de Accesibilidad Cognitiva (septiembre 2025) llega con retraso tras incumplirse el plazo legal de abril 2025. Desarrolla las condiciones básicas previstas en la Ley 6/2022 para garantizar que entornos, productos y servicios sean comprensibles mediante lectura fácil, pictogramas y sistemas de comunicación aumentativos. El análisis revela que, pese a las dudas sobre su naturaleza jurídica, contiene aproximadamente 88 obligaciones vinculantes frente a 20 recomendaciones (ratio 4:1), con régimen sancionador incluido.
Los ámbitos más regulados son empleo, bienes y servicios, administraciones públicas, transportes y justicia.
Sin embargo, presenta deficiencias técnicas: 48% de artículos son meras remisiones a normativa ya existente, incluye 23 definiciones impropias de una norma jurídica, y dilata plazos de efectividad hasta 2030 cuando la normativa europea ya es exigible desde 2025-2026.
En conclusión: es un reglamento vinculante y necesario, pero técnicamente mejorable, tardío y con un nivel de concreción insuficiente para su aplicación práctica inmediata.
CUESTIONES PREVIAS
Los artículos 127 y siguientes de la Ley 39/2015, de procedimiento administrativo común (LPAC), regula el ejercicio de la potestad reglamentaria por las Administraciones públicas estatal, autonómica y local, según su ámbito de competencial, teniendo siempre por base una ley habilitante cuyo marco no puede ni contradecir ni superar, so pena de caer en extralimitación del encargo de la ley que desarrolla.
En el caso de la accesibilidad universal, corresponde al Estado la competencia de regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales, conforme al artículo 149.1.1.ª de la Constitución española, no lo que no obsta para que Comunidades autónomas y Ayuntamientos regulen la materia como ocurre con La Rioja y Logroño.
Pues bien, centrándonos en el Proyecto de Real Decreto que aprueba el Reglamento de Accesibilidad Cognitiva, es consecuencia de la Disposición Adicional 2ª de la Ley 6/2022, de 31 de marzo, de modificación del Texto Refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, para establecer y regular la accesibilidad cognitiva y sus condiciones de exigencia y aplicación. La verdad es que el enunciado de la Ley es ambicioso. Pero vamos a ver lo que dice la citada Disposición adicional 2ª:
«Reglamento de condiciones básicas de accesibilidad cognitiva
El Gobierno, en el plazo de tres años desde la entrada en vigor de esta ley, deberá aprobar un reglamento, mediante real decreto, previa consulta con el Consejo Nacional de la Discapacidad, las comunidades autónomas, las corporaciones locales y los interlocutores sociales, que desarrolle las condiciones básicas de accesibilidad cognitiva, de acuerdo con lo establecido en el artículo 29 bis del Texto Refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, en la redacción dada por la modificación introducida por esta norma.
PRIMER REENVÍO:
«Artículo 29 bis Condiciones básicas de accesibilidad cognitiva
1. Las condiciones básicas de accesibilidad cognitiva son el conjunto sistemático, integral y coherente de exigencias, requisitos, normas, parámetros y pautas que se consideran precisos para asegurar la comprensión, la comunicación y la interacción de todas las personas con todos los entornos, productos, bienes y servicios, así como de los procesos y procedimientos.
2. Estas condiciones básicas, que serán objeto de desarrollo normativo específico, se extenderán a todos los ámbitos a los que se refiere el artículo 5 de esta ley (TIC, espacios públicos, bienes y servicios a disposición del público, empleo, etcétera) por resultar precisas para promover el desarrollo humano y la máxima autonomía individual de todas las personas.
3. Estas condiciones básicas serán exigibles en los plazos y términos que se establezcan reglamentariamente.
El precepto debe completarse con el mucho más explícito Real Decreto 193/2023, dictado en transposición de la Directiva UE 2019/882 (junto con la Ley 11/2023) y que establece un calendario de aplicación (hasta 2030) pero que, en lo básico, ya es exigible desde el 1 de enero de 2025 y 1 de enero de 2026.
4. Estas condiciones básicas de accesibilidad cognitiva, quedan encuadradas en el marco de la accesibilidad universal, conforme a lo estipulado en la letra k) del artículo 2 de esta ley.»
SEGUNDO REENVÍO.
«k) Accesibilidad universal: es la condición que deben cumplir los entornos, procesos, bienes, productos y servicios, así como los objetos, instrumentos, herramientas y dispositivos para ser comprensibles, utilizables y practicables por todas las personas en condiciones de seguridad y comodidad y de la forma más autónoma y natural posible. En la accesibilidad universal está incluida la accesibilidad cognitiva para permitir la fácil comprensión, la comunicación e interacción a todas las personas. La accesibilidad cognitiva se despliega y hace efectiva a través de la lectura fácil, sistemas alternativos y aumentativos de comunicación, pictogramas y otros medios humanos y tecnológicos disponibles para tal fin. Presupone la estrategia de «diseño universal o diseño para todas las personas», y se entiende sin perjuicio de los ajustes razonables que deban adoptarse.»
EL PROYECTO DE REGLAMENTO: EL REENCUENTRO DEL PROYECTO PRÓDIGO
Tras una primera versión de noviembre de 2024 sometida a audiencia pública, el proyecto desaparece, no se cumplen los plazos legales y vuelve otra vez a hacerse visible en fuentes europeas fechado el 18 de septiembre de 2025, siendo esta versión la que comentamos (que no tiene porqué ser la última, desde luego). En este enlace se abre una nueva ventana con el comentario del reencuentro del “proyecto perdido” y cuya lectura enfoca más el tema que tratamos.
JUSTIFICACIÓN DE LA REFORMA
Dice la Ley 5/2022 en su PREÁMBULOque “La legislación que existe no resulta suficientemente explícita, ya que, en la práctica, la accesibilidad cognitiva no ha sido considerada a la hora de desarrollar e instaurar actuaciones relacionadas con la accesibilidad universal. Resulta patente, pues, el déficit normativo sobre accesibilidad cognitiva que es menester reparar efectuando modificaciones legales que otorguen un estatuto legislativo a esta dimensión irrenunciable de la accesibilidad universal. La accesibilidad universal es única, pero presenta variantes como la accesibilidad cognitiva, sobre la que existe un amplio consenso técnico, académico y social en definir como «la característica de los entornos, procesos, actividades, bienes, productos, servicios, objetos o instrumentos, herramientas y dispositivos que permiten la fácil comprensión y la comunicación».
Acuerdo extenso que se proyecta también sobre la lectura fácil, que hay que entender como el «método que aplica un conjunto de pautas y recomendaciones relativas a la redacción de textos, al diseño y maquetación de documentos, y a la validación de la comprensibilidad de estos, destinado a hacer accesible la información a las personas con dificultades de comprensión lectora».
No se detiene aquí la accesibilidad cognitiva, sino que contribuyen a ella y permiten satisfacer sus aspiraciones un repertorio amplio de sistemas y técnicas como los modos, medios y formatos aumentativos y alternativos de comunicación, entre los que se encuentran los pictogramas y la señalización de espacios que permiten interpretar y comprender los distintos entornos construidos y sus usos e interacciones.
NOS METEMOS EN HARINA
ESTRUCTURA
El reglamento consta de tres capítulos. El capítulo I contiene las disposiciones generales, el capítulo II regula los requisitos de accesibilidad en los diferentes ámbitos de aplicación y el capítulo III se refiere a medidas de acción positiva y otros apoyos complementarios. Los citados capítulos se despliegan a lo largo de veintiún artículos.
La estructura se completa con 6 disposiciones adicionales, una derogatoria y otras 6 finales, que tocan materias varias.
CONTENIDO
Lo primero que llama la atención son las 23 definiciones contenidas en el artículo 3, algunas deambuladas de ámbitos clínicos (parálisis cerebral) o internacionales como la UNESCO (analfabetismo); cuando, lo propio de una norma jurídica no es definir, que para eso está la doctrina jurídica y técnica.
La lectura del Reglamento, desde un punto de vista sistemático y de contenido jurídico, abre el debate de si nos encontramos ante un verdadero reglamento que desarrolla una ley, es decir, ante una norma jurídica de obligado cumplimiento tal y como nos referíamos más arriba, o ante una guía de buenas prácticas, sin validez normativa y ajena al ámbito jurídico aunque utilizadas para concretar técnicamente recomendaciones prácticas, orientando sin obligar.
CLASIFICACIÓN POR TIPO DE NORMA: RECOMENDACIONES VS. OBLIGACIONES
ARTÍCULOS CON DEFINICIONES/CONCEPTOS
Artículo 1 – Objeto
- Tipo: Definitorio del objeto normativo
- Observación: Reproduce parcialmente el art. 1 de la Ley 6/2022
Artículo 2 – Ámbito de aplicación
- Tipo: Delimitador de ámbito
- Observación: Remite al art. 5 del Texto Refundido (RDL 1/2013)
Artículo 3 – Definiciones
- Tipo: 23 definiciones
- Análisis previo: 8 innecesarias (médicas), 15 operativas
Artículo 4 – Principios
- Tipo: Principios rectores
- Observación:
- Apartado 1: Remite al art. 3 del Texto Refundido (RDL 1/2013)
- Apartado 2: Desarrolla 8 principios específicos derivados del diseño universal + 4 principios específicos de accesibilidad cognitiva
ARTÍCULOS CON OBLIGACIONES VINCULANTES
Artículo 5 – Requisitos generales sobre información y comunicación
Obligaciones:
- Apartado 1.a): «debe reunir» – OBLIGACIÓN
- Apartado 1.b): «proporcionarse sin coste adicional» – OBLIGACIÓN
- Apartado 1.c): «no puede suponer dilación indebida» – OBLIGACIÓN NEGATIVA
- Apartado 2: «deberá facilitarse» – OBLIGACIÓN
Conteo: 4 obligaciones vinculantes
Artículo 6 – Régimen sancionador
Tipo: Remisión al régimen sancionador del Texto Refundido
Observación: Confirma carácter vinculante del reglamento
Artículo 7 – Telecomunicaciones y sociedad de la información
Obligaciones:
- Apartado 1: «deberán implementar medidas suficientes» – OBLIGACIÓN
- Apartado 2: Aplicación de principios y requisitos – OBLIGACIÓN
- Apartado 3: «deberá garantizarse» cumplimiento UNE-EN 301549 – OBLIGACIÓN
- Apartado 4: «contemplarán» diversidad de comunicación – OBLIGACIÓN
Recomendaciones:
- Apartado 5: «Se promoverá» – RECOMENDACIÓN
Conteo: 4 obligaciones + 1 recomendación
Artículo 8 – Espacios públicos urbanizados, infraestructuras y edificación
Obligaciones:
- Apartado 1: Remite a Orden TMA/851/2021 y CTE – OBLIGACIÓN (por remisión)
- Apartado 2 (encabezado): «podrán regularán» [error: debería ser «podrán regular»] – FACULTATIVO
- Apartado 2 (criterios a-j): 10 criterios obligatorios una vez regulados
- Apartado 3: Exigibilidad en nueva construcción y renovación – OBLIGACIÓN
Recomendaciones:
- Apartado 2.i): «se promoverán» diseños – RECOMENDACIÓN
Conteo: Estructura mixta: 1 remisión obligatoria + 10 criterios condicionados + 1 recomendación
Artículo 9 – Transportes
Obligaciones:
- Apartado 1: «deberán cumplir» principios y requisitos – OBLIGACIÓN
- Apartado 2.a): «deben ser» de uso fácil – OBLIGACIÓN
- Apartado 2.b): «se implementarán» medidas – OBLIGACIÓN
- Apartado 2.c): «pondrán a disposición» sistemas comunicación – OBLIGACIÓN
- Apartado 2.d): «serán gratuitos» – OBLIGACIÓN
- Apartado 3: Aplicación condicionada a normativa UE – OBLIGACIÓN DELIMITADA
Conteo: 6 obligaciones
Artículo 10 – Bienes y servicios a disposición del público
Obligaciones:
- Apartado 1 (encabezado): Remite a RD 193/2023 y Ley 11/2023 – Sin perjuicio
- Apartado 1.a): «Se promoverá» – RECOMENDACIÓN
- Apartado 1.b): «Se habilitarán» – OBLIGACIÓN
- Apartado 1.c): «Se dispondrá» – OBLIGACIÓN
- Apartado 2.a): «facilitarán» – OBLIGACIÓN
- Apartado 2.b): Garantía hoja reclamaciones – OBLIGACIÓN
- Apartado 3: «se trasladarán» – OBLIGACIÓN
- Apartado 4 (bienes sanitarios):
- 4.a): «consultará» – OBLIGACIÓN
- 4.b): «posibilitarán» – OBLIGACIÓN
- 4.c): «se facilitará» – OBLIGACIÓN
- 4.d): «se permitirá» – OBLIGACIÓN
- 4.e): «tomará las acciones» – OBLIGACIÓN
- Apartado 5: «incluirán» – OBLIGACIÓN
Recomendaciones:
- Apartado 1.a): «Se promoverá»
Conteo: 11 obligaciones + 1 recomendación
Artículo 11 – Relaciones con las Administraciones Públicas
Obligaciones:
- Apartado 1: Remisión a RD 366/2007 – OBLIGACIÓN
- Apartado 2.a): «se facilitará» – OBLIGACIÓN
- Apartado 2.b): Empleo de apoyos – OBLIGACIÓN
- Apartado 2.c): «La facilitación» – OBLIGACIÓN
- Apartado 2.d): Formación personal – OBLIGACIÓN
- Apartado 2.e): «se diseñarán» y «deberán respetar» – OBLIGACIÓN
- Apartado 4.a): «se harán» y «se asegurará» – OBLIGACIÓN
- Apartado 4.b): «podrá estar acompañada» – DERECHO/OBLIGACIÓN DE PERMITIR
- Apartado 5: Versión lectura fácil convocatorias – OBLIGACIÓN
Recomendaciones:
- Apartado 3 (encabezado): «promoverán acciones complementarias» – RECOMENDACIÓN
- Apartado 3.a): «podrán consistir» – FACULTATIVO
- Apartado 3.b): «podrán consistir» – FACULTATIVO
- Apartado 3.c): «podrán consistir» – FACULTATIVO
Conteo: 9 obligaciones + 4 recomendaciones/facultativas
Artículo 12 – Administración de Justicia
Obligaciones:
- Apartado 1: Remisión a RD 193/2023 y LO 5/2024 – OBLIGACIÓN
- Apartado 2: «deberá garantizar» – OBLIGACIÓN
- Apartado 3: «deberán redactarse» – OBLIGACIÓN
- Apartado 4: «podrá estar acompañada» – DERECHO/OBLIGACIÓN DE PERMITIR
- Apartado 5: «deberán contar» – OBLIGACIÓN
Conteo: 5 obligaciones
Artículo 13 – Participación en la vida pública y procesos electorales
Obligaciones:
- Apartado 1: Remisión a RD 422/2011 – OBLIGACIÓN
- Apartado 2: «deberán incluir» versión lenguaje sencillo – OBLIGACIÓN
Recomendaciones:
- Apartado 2: «Se promoverá» publicación lectura fácil – RECOMENDACIÓN
Conteo: 2 obligaciones + 1 recomendación
Artículo 14 – Patrimonio cultural y patrimonio histórico
Obligaciones:
- Apartado 2: «estarán disponibles» en lectura fácil – OBLIGACIÓN
- Apartado 2: «Se procurará» lenguaje sencillo – RECOMENDACIÓN FUERTE
- Apartado 2: «Asimismo, estarán disponibles» formato alternativo – OBLIGACIÓN
- Apartado 3: Señalización accesible – OBLIGACIÓN
- Apartado 3: «Se procurará ofrecer» información anticipada – RECOMENDACIÓN
- Apartado 4: «incluirá» apartado específico – OBLIGACIÓN
Recomendaciones:
- «Se procurará» (2 veces)
Conteo: 4 obligaciones + 2 recomendaciones
Artículo 15 – Empleo
Obligaciones:
- Apartado 1: Delimitación de aplicación – CONDICIONAL
- Apartado 2: «se realizará respetando» – OBLIGACIÓN CONDICIONADA («siempre que así se solicite»)
- Apartado 2: «se elaborará» y «deberá tener» (PRL) – OBLIGACIÓN
- Apartado 3: «se publicarán» – OBLIGACIÓN
- Apartado 3: «podrá solicitar» – DERECHO/OBLIGACIÓN DE ATENDER
- Apartado 4: «deberán seguir» parámetros – OBLIGACIÓN
- Apartado 5: «Se facilitará» – OBLIGACIÓN
- Apartado 5: «podrán solicitar» – DERECHO/OBLIGACIÓN DE ATENDER
- Apartado 5: «estará obligada» – OBLIGACIÓN EXPLÍCITA
- Apartado 5: «deberá comunicarse» – OBLIGACIÓN
- Apartado 5: «deberá comunicarse» (cambios) – OBLIGACIÓN
- Apartado 6: «tendrán la obligación» – OBLIGACIÓN EXPLÍCITA
- Apartado 7: «elaborarán» manuales – OBLIGACIÓN
- Apartado 8: «promoverán» – RECOMENDACIÓN
Conteo: 11 obligaciones + 1 recomendación
ARTÍCULOS DE PROMOCIÓN/RECOMENDACIÓN
Artículo 16 – Entorno rural
Tipo: «prestarán especial atención» y «procurando asegurar» – OBLIGACIÓN PROGRAMÁTICA/DÉBIL
Artículo 17 – Mujeres y niñas
Tipo: «prestaran atención reforzada» y «fomentando» – OBLIGACIÓN PROGRAMÁTICA/DÉBIL
Artículo 18 – Ayudas públicas
Tipo: «podrán establecer» – FACULTATIVO
Artículo 19 – Actividades de información, campañas y formación
Tipo: «desarrollarán» y «podrán contar» – OBLIGACIÓN PROGRAMÁTICA + FACULTATIVO
Artículo 20 – Promoción de códigos de conducta
Tipo: «promoverán y facilitarán» – OBLIGACIÓN PROGRAMÁTICA
Artículo 21 – Promoción de la I+D+i
Tipo: «fomentarán» y «se promoverán» – OBLIGACIÓN PROGRAMÁTICA
DISPOSICIONES ADICIONALES
DA Primera – Protección de datos
Tipo: Remisión a RGPD y LOPDGDD – OBLIGACIÓN por remisión
DA Segunda – Licitación contratos públicos
Tipo: «se regirán» – OBLIGACIÓN por remisión
DA Tercera – Catálogo de pictogramas
Tipo: «creará» grupo de trabajo – OBLIGACIÓN + plazo 3 años (nos vamos a 2030)
DA Cuarta – Adaptación infraestructuras transporte
Tipo: «elaborará» informe – OBLIGACIÓN + plazo 2 años
DA Quinta – Acreditación grado discapacidad
Tipo: Regulación técnica – OBLIGACIÓN
DA Sexta – Financiación
Tipo: Declaración presupuestaria – NO IMPONE OBLIGACIÓN DE GASTO
DISPOSICIONES FINALES
DF Primera – Modificación RD 1612/2007 (voto accesible)
Tipo: Modificación normativa – OBLIGACIÓN
DF Segunda – Modificación RD 422/2011 (procesos electorales)
Tipo: Modificación normativa que añade:
- Apartado 3.4: «garantizarán» y «se permitirá» – OBLIGACIÓN
- Apartado 3.5: «garantizará» – OBLIGACIÓN
- Apartado 3.6: «Se garantizará» y «se elaborará» – OBLIGACIÓN
- Apartado 5.3: «empleará» y «emplearán» – OBLIGACIÓN
- Apartado 13.3: «deberán publicar», «promoverán», «deberán presentar», «harán públicos» – OBLIGACIONES + «serán potestativas» (excepción)
DF Tercera – Modificación Orden TMA/851/2021
Tipo: Modificación técnica – OBLIGACIÓN
RESUMEN CUANTITATIVO
OBLIGACIONES VINCULANTES DIRECTAS:
| Artículo | Nº Obligaciones |
|---|---|
| Art. 5 | 4 |
| Art. 7 | 4 |
| Art. 8 | ~12 (condicionadas) |
| Art. 9 | 6 |
| Art. 10 | 11 |
| Art. 11 | 9 |
| Art. 12 | 5 |
| Art. 13 | 2 |
| Art. 14 | 4 |
| Art. 15 | 11 |
| DA 1ª-5ª | 5 |
| DF 1ª-3ª | ~15 |
| TOTAL | ~88 obligaciones vinculantes |
RECOMENDACIONES/OBLIGACIONES PROGRAMÁTICAS:
| Artículo | Tipo |
|---|---|
| Art. 7.5 | «Se promoverá» |
| Art. 8.2.i | «se promoverán» |
| Art. 10.1.a | «Se promoverá» |
| Art. 11.3 (a-c) | «promoverán acciones complementarias» |
| Art. 13.2 | «Se promoverá» |
| Art. 14.2 | «Se procurará» (x2) |
| Art. 15.8 | «promoverán» |
| Art. 16 | «procurando asegurar» |
| Art. 17 | «fomentando» |
| Art. 18 | «podrán establecer» |
| Art. 19 | «desarrollarán» |
| Art. 20 | «promoverán y facilitarán» |
| Art. 21 | «fomentarán» y «promoverán» |
| TOTAL | ~20 recomendaciones/mandatos programáticos |
PRECEPTOS QUE REPRODUCEN TEXTOS PREVIOS
Remisiones a la Ley 6/2022:
- Art. 1 (Objeto): Reproduce parcialmente el objeto de la Ley 6/2022
- Art. 2: Remite al ámbito del art. 5 del Texto Refundido (modificado por Ley 6/2022)
Remisiones a otras normas:
| Artículo | Remite a |
|---|---|
| Art. 4.1 | Art. 3 del Texto Refundido (RDL 1/2013) |
| Art. 6 | Título III del Texto Refundido |
| Art. 8.1 | Orden TMA/851/2021 + CTE (RD 314/2006) |
| Art. 9.1 | RD 1544/2007 |
| Art. 10.1 | RD 193/2023 + Ley 11/2023 |
| Art. 11.1 | RD 366/2007 |
| Art. 11.2.e | RD 1112/2018 |
| Art. 12.1 | RD 193/2023 + LO 5/2024 |
| Art. 13.1 | RD 422/2011 |
| Art. 14.1 | RD 193/2023 (arts. 23.4 y 23.5) |
Total de artículos que son principalmente remisiones: 10 de 21
CONCLUSIONES
- Obligaciones vinculantes: ~88 distribuidas en 15 artículos sustantivos
- Recomendaciones/mandatos programáticos: ~20
- Artículos definitorios/conceptuales: 4 (arts. 1-4)
- Artículos de remisión: 10 artículos remiten total o parcialmente a otra normativa
- Artículos de promoción (Capítulo III): 6 artículos (16-21) con obligaciones débiles/programáticas
- Preceptos que reproducen Ley 6/2022: Principalmente arts. 1 y 2
- Ratio obligación/recomendación: ~4:1 (el reglamento es predominantemente vinculante)
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